Inconstitucionales algunos artículos de la iniciativa priista sobre transparencia
Lo de menos es que la iniciativa de reformas a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública entregada por la fracción priista no deje una ley de avanzada, lo grave es que limita el derecho fundamental de las personas a tener acceso a la información pública y que algunos de sus artículos son inconstitucionales.
Habrá algún asesor que diga que “no pasa nada” con la inconstitucionalidad. Me permito recordar que en marzo, el Congreso de Querétaro reformó su constitución local, para fusionar la Comisión Estatal de Información Gubernamental (CEIG) con la Comisión Estatal de Derechos Humanos. Varias voces, entre ellas la de Miguel Carbonell, se levantaron para advertir que era un desacato a nuestra Carta Magna. Los legisladores queretanos, con la venia del gobernador, y de la mayoría de los municipios, aprobaron al vapor la reforma. La votación en el Congreso se realizó el martes 11 de marzo, y para el 31 ya había sido publicada.
El 29 de abril, el Procurador General de la República, Eduardo Medina Mora, presentó una acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) no sólo por el artículo 33 de la constitución queretana, que desaparece como tal la Comisión Estatal de Información Gubernamental, sino también por otros.
Estamos a la espera de la resolución de la Corte; pero Roberto Rock, en la columna “Expedientes abiertos” de El Universal del 23 de junio comentó textualmente: “La ministra Margarita Luna Ramos trabaja en el dictamen sobre si fue constitucional desaparecer al órgano de transparencia en Querétaro. Nos aseguran que revertirá esa decisión” (http://www.eluniversal.com.mx/columnas/72112.html).
El punto aquí es que si alguna ley, cualquier ley, en cualquier ámbito, es inconstitucional, existen instancias para revertirla. Esperemos que no sea el caso de Puebla. Esperemos que al momento de pasar a comisiones, a la hora de elaborar el dictamen, los diputados reparen en las fallas y las subsanen.
Había dicho que la primera versión de la iniciativa priista trataba de cumplir muy apretadamente con el 6° constitucional; pero ni eso. A mi parecer, hay cinco puntos en los que la iniciativa presentada el miércoles es inconstitucional:
1. La Comisión para el Acceso a la Información Pública (CAIP) no puede ser un “órgano auxiliar del Poder Ejecutivo del Estado” (artículo 25). Debe ser un órgano con autonomía.
2. No debe haber una comisión para el Poder Ejecutivo, y otras comisiones u órganos análogos para los otros dos poderes, los órganos constitucionalmente autónomos y los 217 municipios (artículo 2). Debe haber un solo órgano garante para todos los sujetos obligados.
3. No puede subsistir el requisito de identificarse para solicitar información pública ante la Unidad Administrativa de un Sujeto Obligado (artículo 34).
4. No puede imponerse la obligación de ratificar en tres días hábiles el recurso de revisión que se interponga a través de un medio electrónico (artículo 41).
5. Deja abierto el plazo para que las instancias emitan los índices de medición de los indicadores de gestión (transitorio tercero).
Comencemos con la naturaleza jurídica de la CAIP. El artículo 25 local se contrapone al 6° constitucional pues éste, en su fracción IV indica que “Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, con autonomía operativa, de gestión presupuestaria y de decisión”.
Aunque el artículo 25 establece que la CAIP es un órgano auxiliar del Poder Ejecutivo del Estado, con autonomía de gestión, operación y decisión (…) Para el efecto de sus resoluciones (sic), no está subordinada a autoridad alguna y adoptará sus decisiones con plena independencia…”. No basta dicha mención legal para garantizar tal autonomía, al menos como la exige el nuevo texto constitucional.
La naturaleza jurídica de la CAIP se encuentra actualmente establecida sólo en la Ley de Transparencia; pero en algunos casos es tratada como centralizada y en otros descentralizada, debido a que la Comisión no cuenta con patrimonio propios pero sí con personalidad jurídica. Por lo que se podría decir que al no estar regulada es un organismo que vive en la nada jurídica.
En el caso de que la interpretación sea de un organismo centralizado, sí depende del Ejecutivo y según la ley de transparencia es “órgano auxiliar del Poder Ejecutivo del Estado” por lo que es necesario remitirse a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Puebla.
El Poder Ejecutivo, por disposición constitucional, se ejerce de manera unipersonal a través del Gobernador del Estado, queda claro que se trata de un órgano auxiliar del propio Gobernador. En ese sentido y bajo esa premisa, el artículo 4 de la Ley Orgánica menciona: “El Gobernador del Estado se auxiliará de unidades administrativas que podrán ser de asesoría, apoyo técnico, coordinación o las que él determine…”. Por su parte, el artículo 6, establece: “El Gobernador del Estado podrá autorizar la creación, supresión, liquidación o transferencia de las unidades administrativas que requiere la Administración Pública del Estado, asignarles las funciones que considere conveniente, así como nombrar y remover libremente a sus funcionarios y empleados, observando, en su caso, lo dispuesto por la Ley de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado (…)”.
El artículo 7, por su parte, señala que “Sin perjuicio de las atribuciones que éste u otros ordenamientos confieran a las dependencias de la Administración Pública, el Gobernador, como Titular del Ejecutivo intervendrá directamente en los asuntos que juzgue necesarios”. Este artículo resuelve lo que podría parecer una contradicción de leyes; pero el problema grave es que, al resolverlo violenta la autonomía que deben tener los órganos encargados de garantizar el derecho de acceso a la información.
De acuerdo con lo que indica este artículo 7, independientemente de lo que diga cualquier ordenamiento (entre ellos la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública), el Gobernador, como Titular del Ejecutivo “intervendrá directamente en los asuntos que juzgue necesarios”.
El artículo 7, se ejerza o no, elimina cualquier posibilidad de autonomía de la CAIP, al menos en el diseño que ha tenido hasta ahora -único en todo el país- y que hoy es exigible por orden de la constitución.
Al hacer un análisis sobre la naturaleza jurídica de la CAIP, aparece un serio problema: no encuadra ni como organismo desconcentrado, ni descentralizado, atendiendo a las propias definiciones que otorga la Ley Orgánica de la Administración Pública, lo que lleva entonces a inferirlo como una dependencia del Poder Ejecutivo. Así pues, a fin de hacerlo parecer con autonomía suficiente se creó un híbrido. Es un órgano auxiliar del Gobernador, cuyos titulares son nombrados por el Congreso del Estado, lo cual es una contradicción a toda la teoría general del Estado.
Por otra parte, y como ya lo hemos mencionado, habrá que recordar que recientemente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Acción de Inconstitucionalidad número 26/2006, relativa entre otras cosas a la conformación de la Cofetel, como organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo federal, determinó que era ilegal que el Congreso pudiera incidir en el nombramiento de los comisionados del organismo, precisamente por estar declarado como parte del Poder Ejecutivo y considerar que violentaba las facultades de ese poder. Dicho de otra manera, el hecho de que se trate de un organismo, que de acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública dependa del Ejecutivo, impide que otro de los poderes pueda intervenir en la designación de sus integrantes, como es el caso de la CAIP.
Aunado a lo anterior, se incumple el 6° constitucional al no existir órganos especializados para dirimir las controversias relativas al tema, más que en cuanto hace al Poder Ejecutivo. Ello llevaría a reconocer que la Comisión debe ser competente en torno a las decisiones que sobre el acceso a la información y la protección de datos personales tome cualquiera de los sujetos obligados. La forma en la que se resuelven tales controversias en los demás sujetos obligados NO es mediante la intervención de un órgano especializado, sino a través de dependencias de los mismos sujetos obligados, a quienes se convierte en juez y parte de tales procesos, con el obvio deterioro de esta garantía constitucional.
Abundo en la intención del legislador. Es importante tener en cuenta los argumentos vertidos en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de la Función Pública, con proyecto de decreto que reforma el artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: “…Estos órganos u organismos deben de reunir ciertas características. Una primera es la especialización, que garantiza que los tomadores de decisión tendrán el conocimiento especializado necesario para valorar adecuadamente los casos que se presenten. El segundo elemento, no menos importante, es la imparcialidad, que busca asegurar que tanto en la integración como en la operación, los órganos u organismos no responderán a consignas directas o indirectas de los órganos de autoridad y que actuarán de manera profesional y objetiva.
Para lograrlo, la reforma establece que los órganos gozarán de tres autonomías, orientadas a garantizar estas cualidades: operativa que consiste en la administración responsable con criterios propios; de gestión presupuestaria que se refiere a la aprobación de sus proyectos de presupuesto, ejercer su presupuesto con base en los principios de eficacia, eficiencia y transparencia sujetándose a la normatividad, la evaluación y el control de los órganos correspondientes, autorizar adecuaciones y determinar los ajustes que correspondan en su presupuesto, en caso de disminución de ingresos, atendiendo a sus competencia conforme a la Ley, y finalmente la de decisión, que supone una actuación basada en la ley y en la capacidad de un juicio independiente debidamente fundado y motivado, al margen de las autoridades en turno…”.
No se puede cumplir con una exigencia constitucional de imparcialidad, cuando la propia CAIP se encuentra sujeta a la posibilidad de intervención directa del Gobernador del Estado, y cuando en el caso de los demás sujetos obligados, se convierten en juez y parte. La intención del constituyente permanente no da lugar a dudas: se pretende “asegurar que tanto en la integración como en la operación, los órganos u organismos no responderán a consignas directas o indirectas de los órganos de autoridad”. No se puede garantizar ello, siendo la CAIP un organismo auxiliar del Gobernador y teniendo los demás sujetos obligados esa condición de juez y parte.
Por razones de espacio, en mi siguiente entrega continuaré con las razones por las que otros artículos son también inconstitucionales.
Josefina Buxadé Castelán.- Comisionada de la Comisión para el Acceso a la Información Pública vnbjosefina.buxade@caip.org.mx
Nota: Las opiniones vertidas en este artículo son responsabilidad de la autora y no necesariamente reflejan la postura de la CAIP.
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